Nemzeti álláspont Európa klímapolitikájának jövőjéről

Az Európai Zöld Megállapodás célja, hogy a közösség a globális nagyrégiók közül elsőként érje el a klímasemlegességet 2050-re. A klímaváltozás elleni harc várhatóan a mindennapokban is érzékelhető befolyással lesz azeurópai polgárok életére és jelentős költségeket okoz a tagállamoknak, illetve az érintett piaci szereplőknek. Amennyiben a Bizottság komolyan veszi a program címében szereplő „megállapodás” kifejezést, akkor olyan igazságos és méltányos stratégiát kell javasolnia, ami minden tagállam, nem csak az erős kevesek számára elfogadható. Jelen szakpolitikai dokumentum célja bemutatni azokat a klímapolitikai alapelveket, amelyek érvényesülése szükséges ahhoz, hogy minden tagállam vállalhassa a megvalósítás terheit, és a közösség elérhesse ambiciózus céljait.

A dokumentum négy szekcióból áll. Tekintettel a klímaváltozás globális jellegére, az Európai Unió és benne Magyarország törekvéseinek jelentősége elsősorban a globális kontextus ismeretében tárgyalhatók. Ezért a dokumentum első szekciója bemutatja az Unió globális károsanyag-kibocsátási és várható kitettségi pozícióját a többi nagyrégióhoz képest.

A második szekció a klímaváltozás elleni harc finanszírozási szabályaira fókuszál. A költségek allokálásának szempontjából a jövőbeli stratégiának két sarkalatos kérdésre kell választ adnia: egyrészt, hogy mi alapján határozza meg a közös finanszírozási mechanizmus tagállami be- és kifizetési arányait, másrészt, hogy a szabályozási környezet alakításával hogyan biztosítja az egyes szektorok közötti méltányos teherviselést.

A harmadik szekció rámutat, hogy a piacszabályozáson túli egyéb tagállami jogkörök szűkítése további korlátja lehet a hatékony európai klímapolitikának. Mivel az ideális mitigációs és adaptációs stratégiák tagállamonként eltérőek, ezért nem lehet azokat közösségi szinten standardizálni.

Végül, a negyedik szekció összefoglalja azt az öt alapelvet, ami az előző három szekció tanulságaiból következik, és amelyek érvényesülése a hatékony európai klímapolitika feltétele. Ezek az alapelvek: a racionalitás elve, a szennyező fizet elve, a méltányosság elve, a szuverenitás elve és a technológia semlegesség elve.

Az emberi tevékenység okozta éghajlatváltozásban az Európai Unió sem a kár okozójaként, sem a kár elszenvedőjeként nem számít kiemelkedő jelentőségű globális nagyrégiónak. A 2017-es évben az abszolút szén-dioxid-kibocsátás 53 százalékáért felelős Ázsia és 18 százalékáért felelős Észak-Amerika mögött az Európai Unió aránya mindössze 10 százalék volt. (1. ábra)

Jelentős globális különbségek figyelhetők meg az egy főre eső szén-dioxid-kibocsátásokban: míg az Egyesült Államokban, Ausztráliában és Kanadában az értékek meghaladják az évi 15 tonnát, az Európai Unió több tagországa (például Franciaország, Portugália, vagy Magyarország) közel van a 4,8 tonnás globális átlaghoz. A kibocsátásokhoz hasonlóan a légköri szén-dioxid-koncentráció növekedése okozta országszintű társadalmi kár (country-level contribution of social cost of carbon: CSCC) is egyenlőtlenül oszlik majd el: a legnagyobb mértékben várhatóan Ázsiát (elsősorban Indiát és Kínát), valamint az Egyesült Államokat fogja sújtani. A hivatkozott tanulmány szerint az Európai Unió országai a kis kárt elszenvedő országok közé tartoznak majd (2. ábra¹).

Az Unió alacsony mitigációs és adaptációs súlya ellenére az Európai Zöld Megállapodás a többi globális nagyrégiónál jóval ambiciózusabb klímavédelmi célokat tűz ki, ami történelmi felelősségével is korlátozottan indokolható (az Európai Unió az 1751 és 2017 közötti globális kummulált légköri szén-dioxid-kibocsátás mindössze 22 százalékáért felelős [1]). A politikai kommunikáció szintjén időről-időre felmerülő „példamutatás” eredményessége pedig erősen megkérdőjelezhető.

Másfelől viszont a környezetszabályozási intézkedések jelentős piaci súrlódásokat és ezáltal nagy gazdasági költségeket okozhatnak, így erősen ronthatják a közösség nemzetközi versenyképességét [3].

Az Európai Unió emissziójáért a tagállamok és a gazdasági szektorok különböző mértékben felelősek. A 2018-as statisztikák alapján [4] a közösség szén-dioxid-kibocsátásának 43,5 százalékát a három legnagyobb szennyező: Németország (22,1 százalék), az Egyesült Királyság (11,6 százalék) és Olaszország (9,8 százalék) okozta. A volt szocialista országok a teljes Unió emissziójának mindössze egyötödét bocsátották ki, amelynek több mint kétharmadáért Lengyelország, Csehország és Románia együttesen felelt. A további nyolc volt szocialista ország szerepe – kis népességük és alacsony szénintenzitásuk miatt – csekély: például Magyarországon az egy főre eső éves szén-dioxid-kibocsátás mindössze 5,4 tonna (a hetedik legalacsonyabb az EU-ban), így a közösség teljes kibocsátásának mindössze 1 százalékáért felelős.

A térség közös vállalásaiból és a célok eléréséhez szükséges költségekből többszintű allokációs vita adódik. Az első szint, hogy az átállás költségeit milyen mértékben viseljék az egyes tagállamok, a második szint pedig, hogy a befizetett összegeket milyen logika alapján osszák ki a tagállamoknak. Az allokációs vitán túl pedig, az Európai Unió közös piaca miatt egy harmadik szintű vita alakul ki, amelynek lényege, hogy a tagállamok az átállás költségeit mely szektorokra milyen arányban terhelhetik.

A nemzetközi környezetvédelmi jog kialakulására a legmarkánsabb hatást a szennyező fizet elv gyakorolta, ezért a tagállamok közötti allokációs mechanizmust is ez alapján érdemes kialakítani. Az elv lényege, hogy a környezeti károk helyreállításának, vagy megelőzésének költségeit a károk okozóinak kell megfizetnie.

A kumuláció kiinduló éve megállapodás kérdése, azonban a Kiotói jegyzőkönyv és az adatok rendelkezésre állása miatt jelen dokumentum 1990-el kalkulál.

A második vitás pont a kifizetések országok közötti allokációs logikájának meghatározása. Mitigációs szempontból kettő: az állapot és a folyamat alapú megközelítés állítható szembe egymással. Az állapot alapú logika szerint az Uniónak az aktuálisan magas szén-intenzitású térségeket kell támogatnia, mert ezek átállása igényli a legnagyobb gazdasági és társadalmi változtatásokat, valamint az egységnyi támogatás várhatóan ezeken a területeken hasznosul a legjobban.

Az állapot alapú megközelítés nem teszi érdekelté a szereplőket károsanyag-kibocsátásaik tényleges csökkentésében, hiszen a támogatás nem a csökkentésért, hanem a jelenlegi (és így valószínűleg korábbi) magas kibocsátásért jár. Ilyen módon a logika ellenkezik a szennyező fizet elvével is, mert a források a nagy szennyezőkhöz jutnak. A vezérelv emlékezetnélkülisége ráadásul figyelmen kívül hagyja az Európai Unió több mint húsz éves környezetpolitikai előzményeit és a tagországok korábbi vállalásait is, hiszen nem azokat jutalmazza, akik ezeket hatékonyan végrehajtották (esetleg felülteljesítették), így csökkenti a vállalásokhoz kapcsolódó felelősséget is.

Ezzel szemben a folyamat alapú megközelítés úgy tekint a mitigációs politikára, mint egy fejlődési pályára, aminek jól definiált kezdőpontja (például az 1990-es tagállami szén-dioxid-kibocsátások) és végpontja (például a tagállamok 2050-es klímasemlegessége) van, és ami a kettő közötti haladást jutalmazza. Ennek egyik előnye, hogy a tagállamok abban válnak érdekeltté, hogy szennyezésüket a lehető legnagyobb mértékben mérsékeljék, másrészt, hogy figyelembe vegyék, hogy a szén-dioxid-kibocsátás csökkentésének (vagy elkerülésének) társadalmi egységköltsége a megtakarított mennyiséggel nő. A folyamat alapú kifizetés allokációra a legegyszerűbb megközelítés, hogy az egyes tagállamok olyan arányban részesüljenek a forrásokból, amilyen mértékben hozzájárultak az Európai Unió kibocsátásának csökkentéséhez 1990 és 2017 között. Jelen dokumentum javaslata alapján azok az országok, amelyek növelték szén-dioxid-kibocsátásukat, nem részesülnek kifizetésben. A kumulált szén-dioxid-kibocsátás alapján kalkulált tagállami befizetési arányok és a csökkentési teljesítmény alapján számított kifizetési arányok a 3. ábrán láthatók (az Egyesült Királyság a kilépés miatt nem szerepel a számításban). 

Mivel a legnagyobb kibocsátó Németország, ezért – a szennyező fizet elv alapján – neki szükséges a legnagyobb arányban hozzájárulnia a klímavédelmi költségekhez. Emellett azonban a vizsgált időszakban a németek voltak képesek a legnagyobb abszolút megtakarításra is, ezért a kifizetéseik – ha csekély mértékben is, de – meghaladják a befizetéseiket. A befizetéshez képest legnagyobb kifizetési arány Romániát illeti, amely nagy népessége és viszonylag alacsony (3 százalékos) kumulált kibocsátása mellett a harmadik legnagyobb arányú csökkenést érte el a vizsgált időszakban. A mechanizmus Spanyolország számára a legkedvezőtlenebb, akinek a szennyezése a vizsgált időszakban 20 százalékkal növekedett és így 2017-re kumuláltan az ötödik legszennyezőbb tagállammá vált.

Mind a befizetések, mind a kifizetések tekintetében elképzelhetők korrekciós beavatkozások. Például előbbi esetében az országok szén-dioxid-kibocsátásaiból indokolt lehet a tagállamok területén megkötött széndioxid mennyiségét levonni. Utóbbi esetében pedig, ha a tervezés nem csak a következő évre vonatkozik, vagy a döntéshozók robosztusabb eredményeket szeretnének, érdemes lehet az aktuális (jelen esetben a 2017-re elért megtakarítási) év helyett az elmúlt néhány év átlagát venni. Ezen felül a fenti allokációs javaslat mitigációs intézkedésekre vonatkozik, amelyek az országok eltérő adaptációs igényei alapján módosíthatók. Minden olyan korrekció azonban, amely a szennyező fizet elvét és a folyamat alapú allokációt sérti, csökkenti a rendszer hatékonyságát és igazságosságát. Az tehát, hogy a befizetéseket egyéb célú alapokból (például kohéziós forrásokból, és agrártámogatásokból) csoportosítsák át, illetve, hogy a kifizetéseket más adottságok szerint súlyozzák, akadályozza a rendszert és ezért nem elfogadható.

A harmadik vitás pontot az okozza, hogy az Európai Unió piaci liberalizációra vonatkozó közös szabályai egyre kevesebb mozgásteret engednek a tagállamoknak, hogy hatósági árszabályozással megvédjék a lakossági végfogyasztókat attól, hogy a környezeti beavatkozások költségeit rájuk terheljék. Ez különösen azokra a nagy szén-intenzitású termékekre igaz, amelyek az életfenntartáshoz szükségesek és nehezen helyettesíthetőek: kiemelten az energia és az alap élelmiszerek. Ezeknek a termékeknek a keresleti árrugalmassága nagyon alacsony, ami azt jelenti, hogy a vállalatok könnyedén átháríthatnak minden új költségtételt a végfogyasztókra, akik – mivel kiszolgáltatottak a termékeknek – korlátozottan tudnak alkalmazkodni.

Másfelől, a korábbi empirikus vizsgálatok bizonyították, hogy az emberek csak bizonyos jóléti színvonal fölött kezdenek el érzékennyé válni az éghajlatváltozás problémájára [5]. Ennek megfelelően a lakossági életszínvonal csökkenése a klímaharc politikai legitimitását veszélyeztetheti mind tagállami, mind uniós szinten.

Az átállási terhek szempontjából a klímaváltozás okozta kihívás Magyarországon jól párhuzamba állítható a 2008-as gazdasági válságot követő lakossági gázár változásokkal. Az Európai Unió energiapiaci szabályozásának hatására Magyarország Kormánya 2008-tól liberalizálta a lakossági energiaellátást, megszüntetve ezzel a hatósági ármegállapítást. Az új szabályozást követő években a tarifák a világpiaci árakat és az uniós átlag változását jelentősen meghaladva növekedtek. A válság által jövedelmi oldalról sújtott háztartások nem voltak képesek másképp alkalmazkodni az áremelkedéshez, mint igényeik visszafogásával, így 2013-ra minden negyedik magyar háztartás képtelenné vált ingatlanjának megfelelő szintű felfűtésére. A negatív tendencia azért fordulhatott meg, mert a 2010-ben az új kormány ármoratóriumot hirdetett, 2011-től újra bevezette a hatósági ármegállapítást és 2013-tól nagyszabású rezsicsökkentésbe kezdett (4. ábra).

Az Európai Unió piaci szabályozása egyre erősebben orientálja a tagállamokat az állami kontroll lebontása irányában. A klímasemlegesség felé történő átmenetben azonban a hatósági kontroll jelenti az egyetlen eszközt, amivel megakadályozható, hogy az új költségeket a piaci szereplők teljesen a lakosságra háríthassák, megtartva ezzel saját árrésüket és növelve a szociálisan rászorulók arányát.

Az Európai Unió közös klímapolitikájának finanszírozási és szabályozási kereteinek kialakításaiban tehát három fő szempontot érdemes fókuszba állítania.

• A közös intézkedésekhez szükséges tagállami befizetésekben a szennyező fizet elvét kell érvényesíteni.
• A létrehozott alapból a tagállami kifizetések meghatározását folyamat szemléletben, teljesítmény alapon kell végezni.
• A klímasemlegesség felé való átmenet költségeit pedig nem szabad a kiszolgáltatott lakossági fogyasztókra terhelni, ennek érdekében pedig szükség van a hatósági kontroll lehetőségének fenntartására.

Mindhárom feltétel teljesülése feltétele az igazságos és méltányos költségallokációnak.

Az Európai Unió egyik legfontosabb elvének, a szubszidiaritásnak a klímapolitikában kiemelt jelentősége van. Bár az éghajlatváltozás globális jelenség, a mitigációs és adaptációs megoldások helyi szinten értelmezhetők, így azokból építkező jelleggel lehet nemzeti és uniós klímapolitikát alkotni. Ennek megfelelően a közös célok elérése kizárólag az eltérő adottságokkal rendelkező tagállamok hatékony együttműködésén keresztül érhető el. A közös európai klímapolitikának az egyik legfontosabb feladata annak a jogharmonizációs és piaci integrációs optimumnak a megtalálása, ami egyfelől alkalmas a közösségi kohézió és érdekérvényesítő képesség további erősítésére, másfelől kellő rugalmasságot biztosít a tagállamoknak arra, hogy a változó technológiai és piaci környezetben adottságaiknak megfelelően képesek legyenek reagálni. A jogkörök európai központosítása a tagállamok rugalmas alkalmazkodóképességét csökkenti, ami különösen nagy problémát okozhat olyan esetekben, amikor jelentős társadalmi és gazdasági változásokra van szükség. Ráadásul a túlzó integrációs folyamatot jóval nehezebb visszafordítani, mint a jogi status quo-t fenntartani.

A klímapolitika ernyője alatt a szuverenitás sérülése különösen erősen jelentkezik az energiapolitikában. Míg az ország energiamixének meghatározása elméletileg tagállami hatáskör, az európai szabályok technológiailag differenciáltak, így például – néhány kivételtől eltekintve – engedik a megújuló alapú villamosenergia- termelés támogatását, de tiltják a nukleáris alapút. Ezért, bár a klímaváltozás elleni harcnak a fosszilis energiahordozók arányának csökkentésére kellene irányulnia, ezek aránya globálisan 1990 óta érdemben annak ellenére sem csökkent, hogy a megújuló alapú termelésé növekedett (5. ábra).

A differenciálás megakadályozza a technológiák közötti költség és szén-dioxid-intenzitás alapú versenyt, így torzítja a piacot és csökkenti a hatékonyságot. A technológiai differenciálásra kizárólag ellátásbiztonsági megfontolásból lehet szükség, ez azonban – uniós korlátozásokkal súlyosan terhelt – tagállami hatáskör.

Az alakuló új európai klímapolitika tehát nem sértheti az országok szuverenitását és beavatkozásait nem differenciálhatja technológiai, csak teljesítmény alapon.

Jelen szakpolitikai dokumentum a nemzeti szempontból kiemelkedően fontos elvek bemutatását célozta az új európai klímapolitika megalkotásához. A megállapításokat összefoglalva az alábbi öt alapelv fogalmazható meg.

Racionalitás elve. A racionalitás elve általános, horizontális jellegű. Az európai klímapolitikát a továbbiakban a közösség pozíciójának ismeretében, a potenciális hasznok és költségek mérlegelésével, a realitás talaján érdemes alakítani, tartózkodva a radikalizmustól és a politikai kommunikáció okozta túlzásoktól.

Szennyező fizet elve. A közös klímapolitika finanszírozásában, valamint az intézkedések szektorális terheinek meghatározásában a szennyező fizet elvét kell követni, azaz a szén-dioxid-kibocsátás csökkentésének költségeit a nagy szennyezőknek kell viselniük.

Méltányosság elve. A klímapolitikai intézkedések költségeinek allokációjában méltányosan kell eljárni, így azok nem terhelhetők a létfenntartáshoz szükséges élelmiszer és energia árán keresztül a lakossági fogyasztókra.

Szuverenitás elve. Az Európai Unió klímapolitikájának a tagállamok közötti együttműködésen és megállapodásokon kell alapulnia és nem okozhatja a nemzetállamok jogköreinek csökkenését.

Technológiai semlegesség elve. A klímavédelmi intézkedések technológiák szerint nem, kizárólag teljesítmény alapján differenciálhatnak.

A pontokat a nemzetközi tárgyalások során a magyar döntéshozóknak érdemes érvényesíteni, a nemzetközi döntéshozóknak pedig ismerni annak érdekében, hogy az Európai Unió képes legyen megvalósítani ambiciózus klímavédelmi célkitűzéseit.

Források:
[1] Hannah Ritchie and Max Roser (2020) - „CO₂ and Greenhouse Gas Emissions”. Published online at OurWorldInData.org. Retrieved from: https://ourworldindata.org/co2-and-other-greenhouse- gas-emissions Utolsó megtekintés: 2020.01.20.
[2] Katharine Ricke; Laurent Drouet; Ken Caldeira; Massimo Tavoni. 2018. Country-level social cost of carbon. Nature Climate Change, vol. 8. pp. 895-900. https://doi.org/10.1038/ s41558-018-0282-y
[3] Richard B. Steward. 1993. Environmental Regulation and International Competitiveness. The Yale Law Journal, vol. 102, no. 8., pp. 2039-2106. https://doi.org/10.2307/796859
[4] Eurostat, Air emissions accounts by NACE Rev. 2 activity. 2018.
[5] Marrhew J. Hornsey; Emily A. Harris; Paul G. Bain; Kelly S. Fielding. 2016. Meta-analyses of the determinants and outcomes of belief in climate change. Nature Climate Change, vol. 6, pp. 622-626. https://doi.org/10.1038/nclimate2943
[6] EU Energy poverty Observatory. URL: www.energypoverty.eu Utolsó megtekintés: 2020.01.21.

Magyarázat:
2.ábra¹: A negatív CSCC értékek azt jelentik, hogy az éghajlatváltozással járó várható társadalmi hasznok (például nagyobb mezőgazdasági termelékenység, kisebb fűtési igények stb.) meghaladják a költségeket az adott országban.

A teljes elemzés innen tölthető le - >